La revisione dei contenuti del Piano e la nuova missione REPowerEU – Le nuove riforme

aggiornamento dicembre 2023

La revisione del PNRR italiano è la conseguenza dell’iniziativa del REPowerEU per tenere conto delle mutate condizioni economiche e geopolitiche rispetto a quelle in cui il Piano era stato definito, di ulteriori criticità emerse nel tempo che ne avrebbero rallentato l’attuazione, criticità già evidenziate nella Terza Relazione sullo stato di attuazione del PNRR, ed anche della disponibilità di alternative più efficaci al raggiungimento di determinati obiettivi e traguardi.

L’approvazione della revisione del PNRR italiano è avvenuta dopo un articolato e intenso negoziato tra il Governo italiano e la Commissione europea e si è ora tradotta in una nuova Decisione di esecuzione (Council Implementing Decision) del Consiglio UE.

A seguito delle modifiche approvate dalla Commissione europea, il PNRR italiano risulta oggi articolato in 7 missioni con l’introduzione del nuovo capitolo REPowerEU e in 66 riforme (con ben 7 riforme in più rispetto al piano originario) e 150 investimenti (59 in più rispetto al piano originario).

Le riforme e gli investimenti del nuovo PNRR si esplicitano in 511 M&T confermati, con un differimento temporale delle scadenze o con una rimodulazione quantitativa o qualitativa degli obiettivi e in 106 nuovi M&T, di cui 49 relativi alla missione REPowerEU.

La missione REPowerEU, dedicata alle nuove misure per realizzare gli obiettivi legati alla diversificazione delle fonti di approvvigionamento energetico, la diffusione delle energie rinnovabili e la promozione del risparmio energetico, prevede 5 nuove riforme, 12 nuovi investimenti e il rafforzamento di ulteriori 5 investimenti basati su progetti già esistenti.

Con la revisione del Piano sono state modificate complessivamente 145 misure e si sono liberate risorse per oltre 8 miliardi di euro. Tali risorse vengono destinate al finanziamento della nuova missione REPowerEU che, con i 2,7 miliardi di euro di nuove sovvenzioni a fondo perduto a disposizione, raggiunge un importo totale di 11,2 miliardi di euro. A valere sulle risorse di REPowerEU è previsto un pre-finanziamento di importo pari a 500 milioni di euro.

In tema di riforme, in tema di giustizia è stato confermato il percorso di smaltimento degli arretrati nei tribunali civili ma, prendendo atto dei ritardi registrati, si prevede di rafforzare gli uffici del processo. Anche gli obiettivi relativi ai contratti pubblici sono stati confermati, in particolare quelli riguardanti la riduzione dei tempi tra l’aggiudicazione dell’appalto e la realizzazione delle infrastrutture, ma vengono introdotte dei correttivi tecnici sulle modalità di calcolo; così come l’obiettivo relativo al sistema nazionale di e-procurement che viene rafforzato prevedendo “misure di accompagnamento dell’attuazione del nuovo Codice dei contratti pubblici, a sostegno del processo di qualificazione, professionalizzazione e digitalizzazione delle stazioni appaltanti, in particolare a livello locale”. Analogamente, il rafforzamento previsto dalle modifiche al PNRR delle riforme legate agli impegni per l’adozione delle prossime leggi annuali sulla concorrenza è finalizzato a facilitare il raggiungimento degli obiettivi attraverso l’inserimento di riferimenti espliciti ai loro contenuti. In particolare, per i consumatori sono previste una maggiore trasparenza dei fornitori al dettaglio di gas e la portabilità dei dati delle scatole nere assicurative; viene confermato l’impegno a rivedere la normativa sulle concessioni autostradali nel 2024 e rafforzato con misure a tutela degli utenti; per le imprese, sono previste alcune semplificazioni per le vendite promozionali e il riordino della normativa su startup, PMI innovative e venture capital.

Si è dibattuto molto sull’indebolimento dei target connessi alla riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie, per i quali la revisione del PNRR ha disposto il rinvio di 15 mesi delle scadenze previste originariamente per fine 2023 e fine 2024. Il rinvio delle scadenze è stato però accordato con l’impegno a sostenere gli Enti più in difficoltà e a introdurre misure normative a inizio 2024 per contribuire a ridurre i tempi di pagamento e rafforzare i sistemi di audit e controllo; sono inoltre previsti piani di azione e organizzativi, incluso il rafforzamento del personale, e la creazione di una piattaforma digitale dedicata per semplificare l’interazione tra imprese e amministrazioni.

La revisione del PNRR ha previsto anche l’introduzione di due nuove riforme:

• La prima prevede il riordino e la razionalizzazione degli incentivi alle imprese, che saranno realizzati in attuazione della legge delega 27 ottobre 2023, n. 160. Il nuovo Piano richiede che entro giugno 2025 sia predisposto un report intermedio e che entro la metà del 2026 i provvedimenti attuativi della legge delega entrino in vigore. La riforma prevede inoltre il rafforzamento della piattaforma “Incentivi.gov.it” e del Registro Nazionale degli Aiuti di Stato (RNA), per fornire alle imprese degli strumenti informativi semplici ed efficaci.
• La seconda nuova riforma riguarda la politica di coesione per estendere alle politiche di sviluppo e coesione l’approccio performance-oriented del PNRR.

Le 5 nuove riforme del capitolo REPowerEU prevedono:

• una serie di misure per accelerare la diffusione delle energie rinnovabili tramite procedure di autorizzazione semplificate, che verranno razionalizzate in un Testo Unico;
• la riduzione dei sussidi dannosi per l’ambiente, misure per ridurre i costi di connessione alle reti della produzione di biometano;
• misure per intensificare l’offerta e la diffusione delle competenze necessarie per la transizione verde (green skills);
• nuovi strumenti finanziari (Power Purchasing Agreement – PPA) che mirano a fornire maggiore stabilità ai ricavi degli investitori delle fonti rinnovabili.

Gli obiettivi del secondo semestre 2023 (quinta rata 2023)

Quanto alla scadenza a breve del 31 dicembre 2023, a seguito della revisione del PNRR l’Italia dovrà conseguire 52 obiettivi (rispetto ai 69 originariamente previsti) per ottenere la quinta rata di circa 12 miliardi di euro, importo ridotto rispetto ai 18 miliardi iniziali.

A seguito della revisione del Piano, sono stati rinviati 15 obiettivi a scadenze successive.
Tra i rinvii ricordiamo:

• le misure relative alla connessione a banda ultra-larga delle isole minori;
• i tempi di pagamento della PA;
• i progetti di ottimizzazione della logistica integrata degli aeroporti per la digitalizzazione del traffico aereo;
• i servizi digitali per i parchi nazionali e aree marine protette;
• la realizzazione di nuovi impianti di trattamento e riciclaggio dei rifiuti;
• l’avvio di alcuni interventi infrastrutturali nelle Zone Economiche Speciali.

Dalla quinta rata sono stati eliminati 5 obiettivi che presentavano elevate criticità di realizzazione:

• gli interventi di media e piccola dimensione per la resilienza;
• la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei Comuni;
• lo sviluppo della produzione di biometano;
• gli interventi contro il dissesto idrogeologico e per la promozione di impianti innovativi per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, off-shore.

Altri obiettivi sono stati invece mantenuti ma sono oggetto di modifiche sia formali che sostanziali. E’ stato aggiunto un nuovo traguardo in tema di appalti pubblici, a seguito della richiesta da parte della Commissione europea di mantenere, per le amministrazioni aggiudicatrici, la facoltà di scelta tra procedure ordinarie (aperte) e ristrette per gli appalti sottosoglia.

Sullo stato di avanzamento delle misure in scadenza il 31 dicembre 2023 è possibile delineare un primo quadro sulla base dell’ultima relazione della Corte dei Conti e le valutazioni della fondazione Open Polis. A fine novembre 2023 risultano completati solo 14 dei 52 obiettivi previsti. Si tratta nella maggior parte dei casi di interventi legati alla missione M1C1 ed in particolare quelli relativi alla digitalizzazione delle grandi amministrazioni centrali (INPS, Consiglio di Stato, Ministero della giustizia); in questo ambito gli interventi non ancora completati sono comunque ad uno stadio avanzato, in particolare il progetto sulla piattaforma notifiche e sul sistema PDND di interoperabilità fra le amministrazioni. Sempre in tema di transizione digitale della PA, sono stati rafforzati, come previsto, i servizi della piattaforma PagoPA e dell’applicazione “IO”. Più incerto è invece il raggiungimento dei milestones sul progetto di Mobility as a Service nelle città metropolitane e degli obiettivi sul Single Digital Gateway in mano ad AGID.

In materia di ambiente, sono stati raggiunti tre obiettivi riconducibili al settore della gestione dei rifiuti e dell’economia circolare:

1. è entrato in vigore l’obbligo di raccolta differenziata dei rifiuti organici come previsto dal piano d’azione dell’UE per l’economia circolare;
2. sono state ridotte da 34 a 14 le discariche abusive oggetto di una procedura di infrazione europea;
3. è diminuita a non più di 20 punti percentuali la differenza nel tasso di raccolta differenziata tra la media nazionale e la regione italiana con la peggiore performance.

In tema di competitività del sistema economico, è entrata in vigore la Legge n. 102/2023 che riforma il Codice della proprietà industriale con l’obiettivo di permettere a imprese, università, enti di ricerca e agli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di collaborare più efficacemente all’interno del sistema ricerca ed innovazione, mediante un più agevole accesso alla proprietà industriale.

Sono stati infine completati gli 80 interventi previsti per l’efficientamento di teatri, musei e cinema e, sul fronte della ricerca universitaria, risultano ammessi a finanziamento circa 3.700 progetti di ricerca di interesse nazionale ben oltre il target previsto. In ottemperanza degli impegni previsti nel PNRR di assicurare la cadenza annuale della legge per il mercato e la concorrenza, è in attesa di essere approvato entro fine dicembre dalla Camera dei Deputati il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022.

Più difficile stabilire lo stato di avanzamento per gli obiettivi non ancora conseguiti e che sono stati oggetto di modifica perché presentavano particolari criticità di attuazione.

Tra questi si segnalano, in particolare, gli obiettivi riconducibili alla riforma degli appalti pubblici: entro il 31 dicembre 2023, è previsto il pieno funzionamento del Sistema Nazionale di e-Procurement, con l’attivazione in piena interoperabilità della Banca dati nazionale sui Contratti Pubblici e del Fascicolo virtuale dell’operatore economico (obiettivo confermato); il tempo medio di aggiudicazione degli appalti dovrà essere ridotto a meno di 100 giorni (nel corso della revisione sono stati chiariti meglio il termini per la misurazione dei tempi ed è stata data la possibilità di utilizzare la banca dati Anac, considerata più completa e tempestiva), e quello di esecuzione degli appalti già aggiudicati del 10% (15% nella versione originale).

In questo ambito, secondo la Corte dei Conti, le maggiori criticità attuative sembrano essere riconducibili all’eccessiva eterogeneità dei soggetti coinvolti nell’adempimento del target e ad una loro complessiva difficoltà di coordinamento.