Qual è lo stato di avanzamento dei progetti finanziati con il PNRR? Criticità e raccomandazioni per il futuro

La fonte primaria di informazioni a nostra disposizione sono i dati risultanti da ReGiS, la piattaforma della rendicontazione, che tuttavia non sono ancora né esaustivi né del tutto tempestivi e mostrano alcune debolezze in termini sia di coerenza interna, tra i vari file che la piattaforma permette di utilizzare e tra parti della sintesi riportata nel Cruscotto informativo, sia di coerenza esterna, con altre banche dati sui contratti pubblici e sulle gare di appalto, a cominciare da quella dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC).

Sulla base delle informazioni contenute in ReGiS alla data del 26 novembre, risultano spesi complessivamente 28,1 miliardi di euro, pari a circa il 14,7% del totale delle risorse europee del PNRR:

1. 1,3 miliardi nel 2020 (tutto il programmato per l’anno);
2. 6,2 miliardi nel 2021 (leggermente più di quanto programmato);
3. 18,1 miliardi nel 2022 (leggermente più di quanto programmato);
4. 2,5 miliardi nel 2023 (il 7,4% del programmato).

Rispetto alle risorse del PNRR restano da spendere 163,4 miliardi:

1. 31,9 miliardi per la Missione 1 – Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;
2. 47,5 miliardi per la Missione 2 – Rivoluzione verde e transizione ecologica;
3. 20,5 miliardi per la Missione 3 – Infrastrutture per la mobilità sostenibile;
4. 29,4 miliardi per la Missione 4 – Istruzione e ricerca;
5. 18,6 miliardi per la Missione 5 – Inclusione sociale;
6. 15,5 miliardi per la Missione 6 – Salute.

Nel 2021 e nel 2022 sono stati raggiunti tutti le milestone e i target europei. Per il 2023, lo stato di avanzamento segnala il completamento del 54,5% delle milestone e del 20,8% dei target (complessivamente 62 su 97 M&T). Per il 2024, ReGiS registra il raggiungimento del 9,5% delle milestone e del 4,4% dei target (complessivamente 5 su 89 M&T). Sul numero dei M&T relativi al secondo semestre 2023 e gli anni successivi vanno a incidere le modifiche approvate dalla Commissione europea.

Dalle informazioni del Cruscotto informativo di ReGiS, che in questa sezione appare riferirsi a un aggregato più ampio del solo PNRR, emerge uno stadio sufficientemente avanzato dell’assegnazione delle risorse ai soggetti attuatori: ammontano a 141,7 miliardi i progetti finanziati, oltre il 71% del PNRR. Le Missioni con grado di assegnazione inferiore sono la M1 e la M2, che sono anche quelle con la maggiore articolazione in progetti (il 58% del totale).

I primi dieci soggetti attuatori per valore dei progetti sono:

1. RFI S.p.A. con quasi 24,7 miliardi;
2. Infratel, Italia S.p.A. con 4,4 miliardi;
3. Enel Distribuzione S.p.A. con 3,5 miliardi;
4. Regione Lombardia con 2,3 miliardi;
5. Ministero della Giustizia con 2,3 miliardi;
6. Regione Campania con 2,2 miliardi;
7. Regione Puglia con 1,6 miliardi;
8. Regione Lazio con 1,4 miliardi;
9. Regione Sicilia con 1,4 miliardi;
10. Ministero delle Imprese e del Made in Italy con 1,2 miliardi.

RFI S.p.A. è attuatore di oltre il 12,4% del PNRR. I primi cinque soggetti attuatori arrivano a contare per il 18,6%, mentre i primi dieci per il 22,5%.

Si registra, tuttavia, una sensibile variabilità per Missioni e Componenti. I ritardi di assegnazione più evidenti sono in:

1. M2C3 – Efficienza energetica e riqualificazione edifici, con un’assegnazione pari all’11% del totale;
2. M5C1 – Politiche per il lavoro, con un’assegnazione pari al 16,3%;
3. M3C2 – Intermodalità e logistica integrata, con un’assegnazione poco maggiore del 28%;
4. M1C2 – Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo, con un’assegnazione del 31,6%;
5. M2C1 – Agricoltura sostenibile ed economia circolare, con un’assegnazione del 43,2%.

In conclusione, risulta che il 75% dei progetti esecutivi registrati sulla piattaforma ReGiS risulta in ritardo rispetto alla tabella di marcia. Per quanto riguarda gli interventi non ancora conclusi, le informazioni fornite sono relative a quei casi in cui si è già arrivati almeno al livello della progettazione esecutiva, quella necessaria per bandire gli appalti e iniziare successivamente i lavori. I progetti in questo caso sono suddivisi in base allo step di realizzazione in cui si trovano (questa informazione però non è sempre indicata dai soggetti attuatori): approvazione del progetto esecutivo, messa a bando e assegnazione dei lotti, realizzazione delle opere, collaudo.

In base a queste informazioni disponibili, si può osservare che in generale nel 75% dei casi si sono registrati dei ritardi. Le difficoltà maggiori si riscontrano principalmente in fase di progettazione esecutiva e assegnazione. Si tratta di quasi un terzo di tutti i ritardi riscontrati nelle varie fasi, che salgono a oltre il 62% se si escludono i casi non classificati. Una volta individuata la ditta generalmente si riesce a procedere più velocemente.

L’Ufficio parlamentare di bilancio (upB) evidenza che i ritardi non sono quasi mai attribuitili alle gare andate deserte. Questa motivazione, citata spesso, può valere per i singoli casi, anche eclatanti (come nel caso di asili nido e idrogeno), ma in generale dai dati disponibili risulta marginale.

In base a quanto riportato dall’upB, è possibile osservare che a fine novembre risultava in gran parte completata la fase di assegnazione delle risorse del PNRR ai soggetti attuatori selezionati. Inoltre, il 67% dei fondi assegnati risultava già collocato a singoli progetti. Da questo punto di vista, l’upB non rileva particolari disparità nell’assegnazione dei fondi tra le varie macro-aree del paese. Queste emergono in maniera più evidente se invece si considerano la quota di progetti già arrivati a conclusione e la capacità di fare bandi e assegnare gli appalti. La quota di progetti già conclusi è bassa dappertutto ma nelle regioni del nord Italia è quasi doppia rispetto a quella del meridione. Le regioni del sud sono quelle che incontrano le maggiori difficoltà nel fare le gare e assegnare i lavori. L’upB attribuisce queste disparità in parte a storiche difficoltà del Mezzogiorno nella preparazione e nello svolgimento delle gare, soprattutto da parte di stazioni appaltanti di piccole dimensioni. Ma un altro elemento critico riguarda l’estrema frammentazione del piano a livello locale.

“Una potenziale criticità riguarda l‘elevata numerosità di piccoli progetti con soggetti attuatori di natura privata o mista (scuole, associazioni, imprese, consorzi, singole partite Iva o ragioni sociali, ecc.), dispersi sul territorio e con limitata esperienza di gestione delle gare“. (Memoria della Presidente dell’Ufficio Parlamentare di bilancio – 5 dicembre 2023).

Se da un lato si tratta di una chiara scelta del PNRR pensata per consentire un maggiore coinvolgimento delle comunità territoriali, dall’altro l’upB individua proprio in questo uno dei motivi dei ritardi accumulato finora. Anche in termini di trasmissione dei dati riguardanti l’assegnazione dei lavori e di monitoraggio sul loro avanzamento. Per questo sarebbe necessario intervenire a sostegno dei soggetti attuatori più in difficoltà, anche per evitare che il divario tra nord e sud del paese e tra aree all’interno delle singole regioni si acuisca ancor di più. Divario che il PNRR punta a ridurre, tra le condizionalità trasversali.

Del resto, emerge anche che lo “slittamento dei tempi” richiesto a Bruxelles consentirà all’Italia da un lato di guadagnare tempo per completare gli affidamenti e realizzare i lavori, ma dall’altro non incide minimamente sulle ragioni dei ritardi.

Occorre intervenire sulle capacità burocratiche e amministrative degli EE.LL, altrimenti il rischio sarà arrivare al 2026 con una situazione estremamente critica.

Fonti: ReGiS, Elaborazioni a cura della Memoria della Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio nell’ambito dell’esame dell’atto n. 182 “Affare assegnato concernente la Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) aggiornato al 31 maggio 2023 (Doc. XIII, n.1)”.